Financiamento da Educação e Judiciário: STJ reconhece que União descumpriu a Lei do Fundef
Decisão que reconhece dívida do governo federal com a educação pode ser aplicada a todas as ações judiciais sobre o tema nos Tribunais
Em maio, o Superior Tribunal de Justiça (STJ) julgou Recurso Especial (RE n° 1.101.015) proposto pela União contra decisão judicial que reconhece a dívida do Governo Federal em razão do descumprimento da Lei nº 9.424/96 (Lei que regulamentava o Fundef - Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e Valorização do Magistério).
A União deveria complementar recursos em todos os Estados e Municípios que não alcançassem, com receitas próprias, o valor médio nacional calculado com base no critério estabelecido na referida lei. O cumprimento da norma levaria a uma significativa diminuição das disparidades no financiamento do ensino fundamental, obrigando uma participação significativa da União no financiamento da educação básica. No entanto, por uma decisão política do governo federal durante todo o período de vigência do Fundef (1998-2006), essa regra foi desrespeitada, fato que levou à propositura de diversas ações judiciais.
Apesar de não ser a primeira decisão proferida pelo STJ sobre o tema, a novidade é que esse caso foi tratado como “processo repetitivo” (Lei n. 11.672/2008). Com isso, a decisão se aplica a todos os processos sobre o assunto em tramitação nos tribunais, tanto aqueles propostos pelos Estados e Municípios como os propostos pelo Ministério Público Federal (MPF). Foi este último quem propôs, ainda em 1999, o “caso-piloto” agora julgado.
Na ação de origem, o MPF pedia a condenação da União Federal a “ressarcir o FUNDEF” no valor correspondente a toda a diferença entre o valor mínimo definido na Lei e aquele fixado ilegalmente em montante inferior, desde o ano de 1998, e por todos os anos em que persistisse a ilegalidade, acrescido de juros legais e correção monetária.
A ação foi julgada procedente em primeira instância, mas somente em março de 2009 o Tribunal Regional Federal da 3ª Região julgou o recurso da União contra essa primeira decisão, sendo posteriormente o caso encaminhado ao STJ.
O reconhecimento de uma dívida com a educação
A substituição do Fundef pelo Fundeb, que passou a contemplar toda a educação básica (ver Boletim OPA, edições n° 32, 37 e 38), não eliminou a dívida da União com os Estados e Municípios em razão do descumprimento da legislação anterior. Isso porque, como se trata de recurso vinculado para a educação, que acabou sendo desviado para outras finalidades, é obrigatória sua aplicação nos anos seguintes, como forma de compensação.
No caso específico do Fundef, a controvérsia se deu em torno da interpretação do art. 6º, caput e § 1º da Lei nº 9.424/96, que determina: “Art. 6º. A União complementará os recursos do Fundo a que se refere o art. 1º sempre que, no âmbito de cada Estado e do Distrito Federal, seu valor por aluno não alcançar o mínimo definido nacionalmente”. O critério de cálculo desse valor mínimo estava descrito literalmente na referida Lei: “§ 1º O valor mínimo anual por aluno (...) será fixado por ato do Presidente da República e nunca será inferior à razão entre a previsão da receita total para o Fundo e a matrícula total do ensino fundamental no ano anterior, acrescida do total estimado de novas matrículas (...)”.
Pela Lei, a União deveria complementar recursos em todos os Estados (e Municípios) que não alcançassem, com receita própria, esse valor médio nacional. Se não assegurava uma igualdade entre os estudantes, o cumprimento da norma levaria a uma significativa diminuição das desigualdades no financiamento do ensino fundamental.
No entanto, por uma decisão política do governo federal durante todo o período de vigência do Fundef (1998-2006), esse critério foi desrespeitado, adotando-se sempre um valor aleatório, muito inferior ao estabelecido na legislação. Vejamos abaixo um quadro comparativo entre o valor mínimo por aluno ano (VMAA) calculado conforme a Lei e aquele decretado arbitrariamente pelo Presidente da República:
É justamente a diferença entre esses valores que será devolvida aos Estados e Municípios. Os valores devidos, por aluno matriculado em cada um dos anos de vigência do Fundef, deverão ser calculados em liquidação judicial (procedimento formal de cálculo monetário dos valores das decisões judiciais) e repassados aos entes federados. Caberá aos atuais Conselhos de Acompanhamento e Controle Social do Fundeb fiscalizar esse processo e assegurar que os recursos sejam efetivamente aplicados em sua destinação específica – o ensino fundamental.
A participação da sociedade civil no processo
Todo esse procedimento precisará ser acompanhado pela sociedade civil organizada. Essa teve o mérito de nunca abandonar a questão, exigindo sempre o pagamento da dívida da União com a educação pública, tanto porque isso resulta em mais recursos para os investimentos no ensino como porque a vitória no campo judicial significa um importante reforço na justiciabilidade do financiamento da educação.
Nesse sentido, a Conferência Nacional de Educação (2010) aprovou resolução específica que ao mesmo tempo elogia o Fundeb, que “amarra” a participação da União em, no mínimo, 10% do total arrecadado pelo novo Fundo; e exige o ressarcimento dos valores devidos por conta do Fundef:
“O Fundeb, ao substituir o Fundef, trouxe pelo menos duas vantagens: 1) aumentou substancialmente o compromisso da União com a educação básica, ampliando o aporte, a título de complementação, de cerca de R$ 500 milhões (média no Fundef) para cerca de R$ 5 bilhões de investimento ao ano; e 2) instituiu um único fundo para toda a educação básica e não apenas para o ensino fundamental. No entanto, é urgente o ressarcimento da União - em valores atualizados - à sociedade brasileira, estados, DF e municípios pelo não cumprimento dos critérios legais para o cálculo do valor aluno/a/ano do Fundef (Lei 9424/ 96). A dívida já supera os R$ 20 bilhões de reais e deve ser paga imediatamente aos estados e municípios, que deverão obrigatoriamente investir os valores a serem recebidos na melhoria da qualidade do ensino de suas redes. Essa dívida educacional não pode ser paga ou descontada por meio de perdão da dívida tributária desses entes federados para com a União.” (BRASIL. Conferência Nacional de Educação 2010. Documento Final, pág.112).
Essa foi a opinião das organizações da sociedade civil levada ao conhecimento do STJ em petição de Amicus Curiae assinada por Ação Educativa, Centro de Defesa da Criança e do Adolescente - CEDECA Ceará, Conectas Direitos Humanos e União Nacional dos Dirigentes Municipais de Educação (Undime), com o apoio expresso da Campanha Nacional pelo Direito à Educação, rede que vem batalhando nesta pauta praticamente desde sua criação, em 1999.
O documento (ver abaixo), que foi anexado aos autos e distribuído a todos os ministros julgadores, apresentava argumentos contrários à posição da União, destacando a violação do direito à educação e dos princípios educacionais decorrente no não cumprimento da Lei do Fundef.
Amicus Curiae em processos repetitivos: novas possibilidades de participação da sociedade civil no Judiciário
O Amicus Curiae (do latim, amigos da corte) é o instrumento processual que possibilita a participação social em ações judiciais com potencial de grande repercussão na realidade jurídica e política. No Brasil, ele já estava previsto nas Leis n° 9.868/99 e 9.882/99, que dispõem, respectivamente, sobre a Ação Direita de Inconstitucionalidade (ADI) e a Argüição de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF), ambas julgadas pelo Supremo Tribunal Federal (STF).
Recentemente a possibilidade de utilização desse instrumento (Amicus Curiae) foi ampliada na legislação processual (Lei n. 11.672/2008), passando a abranger também os chamados processos repetitivos, que nada mais são do que o julgamento conjunto de causas que tratam de um mesmo assunto. Com isso, procura-se reduzir o volume de recursos judiciais. O tribunal superior passa a eleger casos representativos da discussão judicial, que, uma vez julgados, aplicam-se aos demais. Essa possibilidade está aberta tanto nos Recursos Extraordinários, julgados no STF, como nos Recursos Especiais, julgados no STJ.
Com base no novo procedimento (processos repetitivos), o entendimento do STJ quanto ao descumprimento da Lei do Fundef deve ser aplicado a todos os recursos em instâncias inferiores. Aquelas decisões que coincidam com a posição do STJ serão automaticamente mantidas enquanto as decisões divergentes deverão ser revistas pelo tribunal de origem.
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